一、1998～2008年房地产相关的金融政策回顾

1998～2008年针对房地产出台的金融政策，按时间可分三个阶段，即支持与鼓励的金融政策、趋紧的金融政策和宽松的金融政策。

1. 1998～2002年支持与鼓励的金融政策

1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，进一步确定了深化城镇住房制度改革的目标是：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。同年，央行出台了《关于加大住房信贷投入支持住房建设与消费的通知》，是住房改革后第一个明确支持房地产发展的金融政策。总体上，1998～2002年金融政策的重点是对房地产市场的支持，支持住房特别是经济适用住房投资的信贷，鼓励开展个人住房公积金贷款，降低个人住房公积金贷款利率等（见表1）。

这些金融政策对我国房地产市场的启动、起步发挥了重要作用。1998～2002年是住房改革后经济适用住房投资占房地产投资比重最高的阶段。经济适用住房在这一阶段对我国房地产市场发展起到了不可替代作用。

2. 2003～2008年采取趋紧金融政策

2003～2008年央行和银监会一直出台规范房地产信贷，控制房地产金融风险的趋紧金融政策（见表2），同时不断地提高存款准备金率和贷款利率。

一是始于2003年对房地产市场的金融调控政策。2003年6月中国人民银行下发《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》(银发〔2003〕121号，以下简称121号文件)文件拉响宏观调控警报。121号文件的核心内容：房地产企业申请贷款自有资金不低于开发项目总投资的30％；严格跨区使用；银行不得向房地产开发企业发放缴交土地出让金的贷款；对土地储备价格发放的抵押贷款不得超过土地评估价值的70％，期限不得超过2年；承建房地产建设的建筑企业获得的流动贷款不能垫资房地产开发项目。对个人房贷规定：银行只能对购买主体已封顶住房的个人发放贷款；商业用房贷款的抵借比不得低于60％，期限不得超过10年；购买第二套以上（含二套）住房的，适当提高首付比例，不再执行优惠住房利率。该文件规定对购买高档商品房、别墅或第二套以上（含第二套）商品房的借款人，适当提高首付款比例，不再执行优惠住房利率规定。此份文件是中国住房制度改革后，房地产市场启动以来，第一次采取抑制房地产过热的措施，表明国家对房地产的态度发生了转变。

二是2004～2006年以控制房地产金融风险的规范性政策。2003年以后，银监会又陆续出台了规范房地产贷款、紧缩房地产企业融资等的相关政策。如加强房地产贷款监管的《商业银行房地产贷款风险指引》；收紧房地产信托的《加强信托投资公司部分业务风险提示的通知》；控制房地产信贷风险的《关于进一步加强房地产信贷管理的通知》等。

三是2007年抑制房地产投资、投机的二套房贷款政策。2007年9月央行、银监会出台的《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》(银发〔2007〕359号，以下简称二套房贷款政策)，该文件规定第二套住房贷款首付不得低于40%、利率执行基准利率的1.1倍。从银行角度严格控制房地产金融风险，并彻底打击了房地产市场的投资与投机，从金融角度对房地产市场实施了最紧缩的政策。

四是不断提高的贷款利率和存款准备金率。2002年2月21日，央行下调一年期人民币贷款利率由5.85%下调至5.31%。2004年10月29日，一年期人民币贷款利率上调至5.58%，开始进入上调周期。到2007年12月21日，央行先后上调了8次人民币贷款利率，共上调1.89个百分点。值得一提的是，在其他利率没变的情况下，住房公积金贷款利率2005年3月17日上调了0.18个百分点，提高了购房者公积金贷款成本（见表3）。持续近五年的贷款利率的上调，特别是2007年一年内6次上调贷款利率，在某种程度上抑制了需要贷款帮助的购房者，同时加重了房地产开发企业资金成本。

2003年9月21日开始，存款准备金率也进入了上调周期，到2008年6月7日，先后20次上调存款准备金率，由7%上调到17.5%，提高了10.5个百分点，其中有3次上调1个百分点。2007年一年之内上调了10次，高达5个百分点（见图1）。存款准备金率的上调是央行紧缩银根的重要手段，其只对房地产企业特别是中小房地产企业获得银行贷款及购房者获得个人按揭贷款产生一定影响和困难，进而影响房地产项目开发、投资和销售。因此，贷款利率和存款准备金率的上调周期过程中，只能对房地产市场调整起到一定推动作用，但作用较小。

3. 2008年下半年以来对房地产市场采取的宽松金融政策

2008年受国际金融危机和出口下降影响，国家宏观调控政策从上半年的“抑制过热”转为下半年的“维稳”。上半年银行对房地产企业收紧银根，对个人购房贷款严格实施二套房贷款管理。下半年中央和地方采取了降低利息和购房首付、税费、购房财政补贴等宽松的货币政策和积极的财政政策。

一是刺激住房消费的宽松货币政策。2008年6月国家明确提出，保持房地产市场稳定，切实防范金融风险。9月16日开始降息及下调存款准备金率。百日内5次降息，一年期人民币贷款基准利率下调了2.16个百分点，降回到2002年2月21日的利率水平（见表4）。2008年9月16日存款准备金率开始下调，是近9年内首次下调1999年11月21日存款准备金率为6%，是最低点。。百日内下调4次，其中3次幅度超过1个百分点。大型金融机构下调到14%，中小金融机构下调到13%（见表5）。10月22日，央行出台相关政策规定：金融机构对居民首次购买普通自住房和改善性普通自住房提供贷款，其贷款利率的下限可扩大为贷款基准利率的0.7倍，最低首付款比例调整为20%。同时，下调个人住房公积金贷款利率。从金融政策支持已出现调整的房地产市场及居民购房。

二是刺激购房消费的积极财政政策。10月17日，国务院常务会议对房地产市场提出，加大保障性住房建设规模，降低住房交易税费，支持居民购房。10月22日，财政部下调居民首次购房契税至1%。据不完全统计，全国各地有18个城市出台了房地产的利好政策。上海、沈阳、长沙、福州等城市降低了交易税费；西安、南京、宿迁、杭州等城市则实行了购房的财政补贴等刺激购房消费等政策。地方政府可制定鼓励住房消费的收费减免政策。

此外，12月21日国务院办公厅发布《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》(国办发〔2008〕131号，以下简称《意见》)。《意见》提出：加大保障房建设、鼓励商品房消费、支持房企应对市场变化、强化政府职责、加强市场监测等。《意见》在“鼓励房地产企业以合理价格促销”的同时，提出“落实地方人民政府稳定房地产市场的职责。稳定房地产市场实行由省级人民政府负总责，市、县人民政府抓落实的工作责任制”。政策旨在稳定房地产市场，预防市场大跌；支持鼓励居民购买中小户型普通住宅，使“90/70”政策后的房地产供求关系趋向平衡；同时通过降低交易税费，支持居民合理的购房居住需求，通过增强居民购房购买力，降低购房持有成本，支持有效扩大内需，避免上下游产业萎缩，缓解就业压力，为保增长作贡献。

二、金融政策对房地产市场调整的影响

2003年至2008年上半年，对房地产市场调控采取的均为趋紧的金融政策或相关的其他政策，2008年下半年开始出台和实施的均为以刺激住房消费为主的金融及相关宽松的调控政策，是为了适应国际国内经济形势及房地产市场调整的需要，但这些政策调整滞后于房地产市场自身调整。此轮房地产市场调整是多方面因素促成的，金融政策只是比较重要的方面之一而已。金融政策对房地产市场发展的影响与作用不可或缺，但不是唯一的。2003年对房地产市场实施宏观调控以来除金融政策外还出台了一系列相关政策，金融政策与这些政策合力才能达到宏观调控的目的（见表6）。

1. 121号文件对房地产市场的影响——房地产企业银行信贷比重下降

2003年121号文件对房地产市场的最大影响是房地产资金来源中国内贷款在全部资金中的比重下降。1998～2003年这一比重均超过22％以上，而2004～2008年这一比重均在20％以下（见图2）。

121号文件给当时主要依赖银行信贷融资的房地产业提出了挑战。根据统计快报显示，2003年房地产企业资金来源中自有资金仅占15.2％，而到2008年这一比例上升到22.8％。同时为房地产企业多渠道融资提供了创新空间。

但实际上，房地产开发资金来源中，自筹资金主要由商品房销售收入转变而来，即大部分来自购房者的银行按揭贷款。根据《2004年中国房地产金融报告显示》，在房地产企业开发过程中大约有55％的资金来自银行信贷。

2.二套房贷款政策对房地产市场调整产生重要影响

2008年房地产市场在房改以来首次出现不景气，尽管房地产市场的调整是多方因素形成的。如，一路上扬的高房价使购房者难以承受；受金融危机冲击等导致的购房者对未来房地产市场形势预期发生变化等。但是笔者认为二套房贷款政策是重要影响之一。调整的主要表现有以下几个方面。

一是成交量下跌幅度较大。2008年全国房地产销售面积增幅全年均为下降态势。全年商品房销售面积为62089万平方米，同比下降19.7%。其中住宅销售面积同比下降20.5%。但二者绝对数均超过2006年（见图3）。销售面积下降导致商品房空置面积大幅上升，绝对数量为2003年以来最高。

二是70个大中城市房屋销售价格指数出现逆转。2006年、2007年上半年70个大中城市房屋销售价格房价指数同比平稳增长，2007年下半年房价指数同比开始快速上涨，到2008年1月房价指数同比上升到最高点11.3%后一直呈下降态势，12月同比出现了负增长，但全年房价指数同比上涨6.5%（见图4）。2008年8月房价指数环比先于同比5个月开始下降。四个一线城市中深圳、广州、上海房价指数同比与环比均先于全国开始调整（见图5）。

三是房地产资金来源结构发生较大变化。2008年全国房地产企业开发资金总额为3.8万亿元，同比增长1.8％，比2007年下降了30.1个百分点，增幅为1998年以来最低。其中，全国房地产开发国内贷款为7257亿元，同比增长3.4％，仅高于2004年0.5％的增长率；全国房地产开发其他资金来源为15082亿元，同比下降16.4％，定金及预收款同比下降12.9％，个人按揭贷款同比下降29.7％，下滑幅度最大。在银行信贷对房地产企业及个人购房贷款支持力度下降的情况下，企业自筹资金15081亿元，同比增长28.1%，呈高速增加态势。2008年房地产自筹资金与其他资金来源规模相当，占资金来源比重比2007年提高8.1个百分点资料来源：国家统计局2008年统计快报。。表明房地产企业抗风险能力有所增强。房地产资金来源结构较大变化是：自筹资金大幅增长，银行贷款增幅较小，个人按揭贷款快速下降。

   此外，2008年土地购置面积、土地开发面积、商品房竣工面积同比均比为负增长。

三、金融政策对房地产市场调整的作用

2007年第四季度开始的房地产市场的调整，从金融政策层面看有两个方面：一是2003～2006年不间断的趋紧金融调控政策的累加效果；二是二套房贷款政策对房地产市场调整起关键性作用。

一、调控房地产的金融政策

1．房地产金融政策调控有两种基本形式：一是房地产金融政策直接调控。它是指以行政命令中央银行直接干预房地产信用的信贷限额和信贷质量；二是房地产金融政策间接调控。它主要是通过利率政策、法定存款准备金率，再贴现率和公开市场业务等工具，调节货币的供求量，达到调控房地产业的发展的目的。

2．金融政策的主要工具可以分为二类：(1)一般性金融工具。它是对整个金融系统的货币信用的扩张或收缩的金融工具。(2)特殊性金融工具，主要是指专门调节房地产金融而使用的金融工具，如房地产生产信用控制、房地产消费信用控制，它主要包括选择性信用控制和直接信用控制两种类型。

房地产是资金高度密集的产业，以规范房地产信贷为主要内容的央行121号文件，有针对性地对房地产开发企业贷款、建筑施工企业流动资金贷款用途做了详细规定，开发商自有资金需达到30%，开发物业主体结构封顶前不得发放个人按揭贷款，切中当时房地产企业的“要害”。当时全国房地产企业为3万多家，但有规模和有实力的企业少，对自有资金有限、习惯了以“借贷开发”的房地产企业，121号文件的出台并全面实施等于釜底抽薪。

二、对房地产市场调整起关键性作用的二套房贷款政策

在国际金融危机爆发的背景下，央行和银监会出台此政策就是防范和控制房地产信贷风险无可厚非，但是这一政策给近几年一路上行的房地产市场画出了分界线，更准确地说是从金融角度给资金密集型的房地产企业在资金获得上设置了更多限制。央行、银监会出台的二套房贷款政策，在遏制房地产投机、投资的同时一定程度上也抑制了改善性住房需求。二套房贷款政策对房地产市场调整起到了关键性作用，这种作用体现在房地产市场上就是交易量下滑。

首先，遏制房地产市场的投机和投资。提高购买二套房（及以上）住房的门槛，随着购房套数的增加，首付及利率也相应增加，加大了投机、投资购房的成本，遏制了用贷款购房进行投机、投资行为，迫使这部分人群退出房地产市场，减少住房需求。

其次，在一定程度上抑制了改善性住房需求。我国住房制度改革以来，房地产市场有了较快的发展，部分居民通过房地产市场改善了居住条件，但仍有一大部分人群还住在福利分房时户型较不合理、面积较小的住房里，二套房贷款政策使这部分人群的购买力滞后了一段时间，抑制了部分改善性住房需求。

再次，第二套住房标准界定模糊，政策出台后操作上出现了一段时间的真空。2007年9月的二套房贷款政策出台后，银行界对二套房贷款政策认识上不统一，导致政策实施和落实出现偏差。几家大国有商业银行执行的是按家庭确认是否为第二套住房，并提高了首付及利率；而中小商业银行、外资银行多数都按个人来确认是否为第二套住房。此外，政策规定对购房者是否购买的是第二套住房由建设部门确认，建设部门和银行互相推诿，使当时符合政策的改善性购房者不能及时得到银行按揭贷款，推迟了购房，在一定程度上减少了住房需求。针对二套房贷款政策出台后出现的二套房界定问题，2007年12月央行和银监会出台了《关于加强商业性房地产信贷管理的补充通知》。

二套房贷款政策只是在一定程度上减少了购房需求，导致交易量下降。但对购房者观望市场、持币待购（压抑了真实的购房需求）产生的影响和作用远远大于减少的购房需求。

近十年间，我国多次利用金融信贷工具调控房地产市场，不同时期所面临的市场背景和环境有很大的不同，调控得当就会取得积极效果，如不然也会给房地产业产生很大的负面影响。因此；针对这次新一轮房地产热潮，如何运用好包括金融政策在内的宏观调整政策，防范于未然，保持房地产市场的平稳发展，是摆在政府、金融界、经济理论界和房地产界的重要课题。切实把握好调控的力度，因地制宜、因时制宜地制定相应政策，积极进行房地产金融工具创新，才能使宏观调控达到良好的效果。